Construyendo un modelo de protección social

David Cebrián

Una de las cosas que mejor definen a nuestro país es una confianza casi ciega en el sistema público de pensiones.

Esta afirmación se basa en las conclusiones de diversos estudios como el elaborado por la aseguradora Aegon en 2016 -con la Seguridad Social en déficit y en pleno debate sobre la sostenibilidad del Sistema- que refleja que el 64% de los ciudadanos españoles opina que la pensión pública será su principal fuente de ingresos cuando se jubile. La media de los 15 países que componían el estudio era del 46%.

Una reputación construida en 40 años, los que cumple el Real Decreto-ley 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, y que se basa en las certezas que ha ofrecido un sistema que ha sabido adaptarse a las necesidades y a los cambios de la sociedad española, que ha sabido transmitir a los ciudadanos que, ante las distintas contingencias que pueden presentarse a lo largo de la vida, el Sistema responderá.

En el momento de su redacción, Adolfo Jiménez era un funcionario de la Dirección General que elaboró este Real Decreto-ley. Después ha sido muchas cosas, director general de Ordenación Económica y secretario general de la Seguridad Social durante 10 años. Más tarde, secretario general de la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS). Pocas personas tienen una visión más clara de cómo se construye un modelo de protección social.

Hablamos con él. Nos cuenta que, a mediados de 1978, había problemas para pagar las pensiones en una provincia porque una mutualidad no tenía recursos para hacerlas frente, mientras en otra provincia había excedentes. El Sistema tenía los recursos pero la gestión era ineficiente.

En ese momento, aprobar un Real Decreto-Ley era “relativamente sencillo”. Los expertos del sector del mutualismo estaban de acuerdo en que la reforma era absolutamente imprescindible. La Constitución estaba a la vuelta de la esquina y el equipo comandado por el entonces director general de Personal y Gestión de la Seguridad Social, Juan Aracil, redactó esta reforma que sería clave en la posterior redacción del artículo 41 de la Constitución y del artículo 2 de la Ley General de Seguridad Social, que define los principios y fines de este Sistema.

Un movimiento que, otro histórico de la Seguridad Social española, José Antonio Panizo – ex director general del INSS entre otras cosas muchas cosas – califica de “muy valiente, se anticipa a la Constitución, adelanta los principios de unidad de caja, solidaridad financiera… La conformación de grandes entidades gestoras, suprimiendo la gran cantidad de pequeñas mutualidades, y la personalización jurídica de la TGSS unificando los recursos del sistema fue un paso decisivo, importante y valiente”.

Primeras reformas

Ambos coinciden en dos aspectos fundamentales por los que el Real Decreto-ley mejoró la gestión de forma decisiva: la unidad de caja y la especialización.

Para la gestión de la salud se creaba el Insalud, de las prestaciones se encargaría el INSS, en materia de desempleo actuaría el INEM, para los servicios sociales estaba el INSERSO. Todo ello bajo el paraguas de una caja única para la administración de los recursos y el patrimonio de la Seguridad Social, la TGSS.

Puesta la primera piedra, llegaban los primeros problemas. A principios de los años 80, el cálculo de la pensión de jubilación se hacía con arreglo a los dos últimos años trabajados, una situación que derivaba en lo que se conoce habitualmente como compra de pensión. Los trabajadores cotizaban por el mínimo la mayor parte de su vida laboral y se incrementaba la base de cotización en los últimos años para obtener una pensión mayor: Era necesario reforzar el carácter contributivo del Sistema. Pero no era la única distorsión.

A principios de la década de los 80, los trabajadores no tenían derecho a la pensión de jubilación si en el momento de producirse no estaban de alta en el Sistema. Hablamos de un tiempo en el que la tasa de desempleo era superior al 21% y muchos empleados, para no quedarse sin ingresos, trataban de obtener prestaciones por incapacidad lo que provocaba distorsiones en el Sistema. Además, las pensiones no se revalorizaban.

La primera gran reforma que trata de paliar estos desajustes desembocaría en una huelga general. Hablamos de la Ley 26/1985 de medidas urgentes para la racionalización de la estructura y de la acción protectora de la Seguridad Social, conocida como “ley de pensiones”.

Esta norma, entre otras cosas, fija en los últimos 8 años cotizados el periodo para calcular la pensión de jubilación, suprime el requisito de alta para causar derecho a pensiones de jubilación e invalidez y determina que las pensiones se revalorizarán anualmente de acuerdo al IPC.

Con la perspectiva del tiempo, Panizo asegura que “quizás fue una ley malentendida o no se explicó correctamente por qué se cambiaban los periodos de cálculo, faltó pedagogía. Diez años después, todos los agentes sociales y los firmantes del Pacto de Toledo la calificaron como una ley positiva, que dio mayores dosis de viabilidad y estabilidad a un Sistema que no se podía mantener con la regulación anterior”.

Grandes avances en derechos: que España funcione

Pero si hay algo que ha caracterizado estos 40 años han sido los grandes avances en derechos. La construcción de un estado del bienestar que hoy, en palabras de Adolfo Jiménez, “quizás no se valore cómo se merece”.

Para ello, hay que recordar que en los primeros años de la democracia había miles de ciudadanos sin cobertura sanitaria porque muchos colectivos estaban fuera del sistema de Seguridad Social. A esta situación se sumaba que los hijos de los asegurados perdían este derecho al cumplir los 21 años.

Adolfo Jiménez en un momento de la entrevista (Foto: Javier Martín)

Todo cambia con la Ley General de Sanidad de 1986 que universaliza la asistencia sanitaria.

Pero no es la única gran conquista. El ex secretario general de la Seguridad Social recuerda en primera persona cómo una norma puede cambiar la vida de muchas personas.

“Camino del trabajo en el semáforo del puente de los franceses, en Madrid, había una gran cantidad de ancianos pidiendo limosna porque no tenían otra cobertura. La incorporación de las pensiones no contributivas hizo que, de la noche a la mañana, desapareciese esa pobreza en la vejez de ciudadanos españoles. Ya no había gente pidiendo en ese semáforo”, explica Adolfo Jiménez.

Diversas instituciones sociales pusieron de manifiesto, en estudios posteriores, que la pobreza severa en la vejez en España había desaparecido y nos acercábamos a modelos de protección social centroeuropeos que nos llevaban décadas de ventaja. Era 1990 y se aprobaban por ley las prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Se daba cumplimiento al artículo 41 de la Constitución: todos los ciudadanos tenían derecho a la Seguridad Social.

Preguntado sobre cómo se logró tanto, en tan poco tiempo, recuerda que “había un espíritu en todos los responsables políticos, en los miembros de la oposición y en funcionarios de la Seguridad Social de lograr un avance en el aspecto social y en el funcionamiento del Estado español en relación con Europa. Intentábamos hacer que España funcionase y solucionar problemas como la pobreza severa. Después habría que ver cómo resolvíamos las dificultades, puesto que no consiste en dar prestaciones, sino dar prestaciones y tener cobertura de recursos para hacer frente a esas prestaciones”.

José Antonio Panizo nos recuerda que los grandes avances en materia de derechos no concluyeron ahí y han continuado hasta nuestros días.

La lista es larga: prestaciones de paternidad y maternidad, familiares, por cuidado de hijos con cáncer u otra enfermedad grave, por riesgo en el embarazo y en la lactancia, adecuación de la legislación de la Seguridad Social a los principios de igualdad de género y no discriminación, mejoras en las prestaciones de las mujeres o las últimas medidas en materia de conciliación aprobadas y pendientes de aprobar, entre otras muchas.

Cómo financiar los nuevos derechos

Pero al abrigo de esta nueva protección, las costuras financieras se resintieron. Era necesario nuevamente fortalecer la contributividad, separar las fuentes de financiación. Sin los recursos, los derechos serían papel mojado.

La Ley General de Sanidad no se podía aplicar porque el Sistema pagaba con cotizaciones sociales el gasto sanitario, los servicios sociales y las prestaciones económicas. No había recursos para mejorar la asistencia sanitaria, sin detraerlo de los derechos de las prestaciones económicas.

José Antonio Panizo destaca la importante labor de los funcionarios (Foto: Javier Martín)

Panizo y Jiménez recuerdan las maratonianas jornadas de negociación con Hacienda para aprobar la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 1989.

Las negociaciones fructifican. La sanidad y las prestaciones universales y de ciudadanía se financiarán con impuestos. Las ligadas al trabajo, con cotizaciones sociales.

Esta separación de fuentes del Sistema incluye también los complementos a mínimos para las pensiones, aprobados en el año 1985, que se financiarán con transferencias del Estado.

El acuerdo con Hacienda era que se haría de manera progresiva, pero provocó que inmediatamente millones de ciudadanos se incorporaran a la cobertura sanitaria.

Avances en la gestión

Pero el éxito del modelo, ha sido el éxito de una gestión eficaz. En los años 80, el reconocimiento de una pensión podía tardar un año.

Jiménez recuerda cómo “existían anuncios de importantes entidades financieras que ofrecían hacer un pre-cálculo de la futura pensión y anticiparla si posteriormente se domiciliaba el cobro de la misma en la entidad, lo que manifestaba claramente un mal funcionamiento”.

Todo esto cambió radicalmente. Se creó el área informática, se racionalizó la gestión de forma que el tiempo de reconocimiento se redujo a 6 meses, después a 3 y, en 1996, se estableció en 8 días.

“Conseguimos que cuando un trabajador cesase en su empleo por jubilación, no tuviera ningún periodo de carencia de recursos, si se jubilaba a principios de mes, a final de mes debía cobrar esa pensión y eso se ha mantenido”.

Un logro basado en la digitalización y en la simplificación de la concesión de prestaciones. Se redujeron, de 10 a 3, los documentos necesarios para solicitar una prestación, el resto obraban en poder de la Administración.

Todo ello redundó en una mayor eficacia en el reconocimiento de prestaciones y una mayor eficiencia en los gastos. Había una norma, la gestión no podía suponer más de un 3% del presupuesto. “Ha sido más eficiente que la gestión privada de prestaciones parecidas”, concluye, orgulloso, Jiménez.

Un éxito en el que ambos protagonistas sitúan a los funcionarios de la Seguridad Social como pieza imprescindible.

“No se podría haber avanzado en la gestión sin la alta especialización y profesionalización de los funcionarios de las entidades gestoras, lo que yo he visto en la Seguridad Social es que los funcionarios están muy mentalizados de su labor y muy profesionalizados”, explica Jiménez, “el gran activo de la gestión de la Seguridad Social son sus trabajadores. Su compromiso es muy importante y es difícil de ver en otros ámbitos tanto públicos como privados. Con ellos todo, sin ellos, nada”, añade Panizo

La madurez del Sistema. El Pacto de Toledo

Hacia el año 1995, el Sistema estaba bastante extendido y bien configurado con más prestaciones y nuevas coberturas. Más buenas noticias: aumenta el número de pensionistas y se incrementa la esperanza de vida. El sistema es un sistema maduro y tiene que hacer frente a estas nuevas realidades.

Ante la incertidumbre, surgen las dudas sobre el modelo elegido, hay quien defiende que sería más conveniente transformarlo en uno de capitalización o mixto. Un sistema de Seguridad Social necesita certezas y esas certezas se las ofreció el Pacto de Toledo.

El Pacto de Toledo supone, en palabras de Panizo, un cambio de paradigma en el que “el sistema de protección social se saca de la pelea política para reforzar qué sistema queremos, cómo tiene que evolucionar y cómo debe financiarse. Es, sin duda, un ejemplo”.

En este acuerdo, los agentes sociales y todos los grupos parlamentarios, más allá de ideologías, fortalecen y reafirman la naturaleza contributiva y de reparto del Sistema, lo reconocen como el más adecuado para dar protección y cobertura a la sociedad española y se comprometen a defenderlo.

Sus primeras recomendaciones se plasman en la Ley de consolidación y racionalización del Sistema de Seguridad Social de 1997  que, entre otras medidas, establece en 15 años el periodo para el cálculo de la pensión, la actualización con el IPC de las bases de cotización de los años más distantes a la edad de jubilación, o la necesidad de constituir reservas para el sistema cuando tenga excedentes.

Desde entonces, el Sistema ha ido afrontando nuevos problemas derivados de un sistema maduro, con una población más envejecida, más pensionistas, mayor esperanza de vida y un mayor efecto de sustitución. Las respuestas han sido las reformas de 2011, 2013 y las que están por llegar porque, si en otra cosa vuelven a coincidir Jiménez y Panizo es que en Seguridad Social no vale un modelo para toda la eternidad, hay que adaptarlo a la realidad cambiante, pero es importante valorar y definir un modelo. Y voluntad política.

“En los 80 había estudios que decían que en los 90 el sistema estaría en quiebra. En el 90 se dijo que el horizonte era el 2000. Todos estos estudios se equivocaron”, concluye Adolfo Jiménez.