La Intervención General de la Seguridad Social, 41 años de historia

Manuel Rodríguez Martínez, interventor general de la Seguridad Social

Manuel Rodríguez, interventor general de la Seguridad Social

La Seguridad Social, tal como la conocemos hoy, es fruto de una evolución histórica que se inicia con la creación del Instituto Nacional de Previsión en 1908 y las Mutualidades Laborales, creadas a partir de 1941, como un sistema complementario ante las carencias e insuficiencias de los seguros gestionados por el INP.

Esta organización presentaba dos rasgos fundamentales, herederos de las primeras regulaciones del INP y las Mutualidades Laborales, que hacían de la misma un modelo dotado de una autonomía en su gestión no reconocible en el resto de organismos del Estado.

El primero de ellos tenía que ver con el presupuesto y más concretamente con su aprobación.

En este sentido, el artículo 43 del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y recogiendo la tradición jurídica que había regulado la Seguridad Social desde sus inicios, disponía:

Las Entidades Gestoras de la Seguridad Social confeccionarán anualmente sus presupuestos de ingresos y gastos, que, sancionados por sus respectivos órganos de gobierno, se someterán a la aprobación del Ministerio de Trabajo.

Ello era así, porque se mantenía la tesis de que las prestaciones eran salario diferido de los trabajadores y, en consecuencia, a ellos pertenecía y, por tanto, no podían incluirse en los presupuestos del Estado.

El segundo tenía que ver con el control interno de las entidades que conformaban la Seguridad Social y a tal efecto el artículo 43.7 de dicho decreto señalaba:

La intervención en las Entidades Gestoras de la Seguridad Social afectará a todos los actos que tengan repercusión en su patrimonio y en su administración, debiendo llevarse a efecto con sujeción a las normas que se consignarán en sus respectivos Estatutos.

Sin embargo, la Intervención ejercía un control parecido al que ejercía la IGAE sobre los gastos e ingresos públicos, pero no exactamente igual. Así, la Intervención de la Seguridad Social era un órgano que dependía orgánica y funcionalmente del órgano gestor; es decir, no dependía de la Intervención General de la Administración del Estado y, en consecuencia, no disponía de la necesaria autonomía e independencia que debe caracterizar la función de control.

La razón de que la Seguridad Social tuviese estas especialidades derivaba de que los presupuestos, aprobados por ley en Cortes, se referían a los presupuestos del Estado, a las obligaciones e ingresos del Estado, mientras que los presupuestos de la Seguridad Social, al ser un patrimonio distinto y pertenecer a los beneficiarios actuales y futuros de las prestaciones del Seguro, no se incluían en los Presupuestos del Estado dado que no eran ni ingresos ni gastos públicos. Es decir, se mantenía la tesis de que las prestaciones eran salario diferido de los trabajadores y, en consecuencia, a ellos pertenecía. De acuerdo con ello, la aprobación de dichos presupuestos y el control de los mismos correspondía a los propios órganos de la Seguridad Social y se regían por las normas dictadas por dichos órganos y en este aspecto no intervenía ni la Intervención General de la Administración del Estado ni el Tribunal de Cuentas.

Sin embargo, este modelo presupuestario y de control cambió en los años setenta, como consecuencia de los Pactos de la Moncloa, aprobados el 25 de octubre de 1977.

Así, por lo que a la Seguridad Social se refiere los pactos contenían los siguientes acuerdos:

  1. a) En materia de gestión se acordó presentar al Congreso un Proyecto de Ley que contemplase la reestructuración de la Seguridad Social, de acuerdo con principios de simplificación, racionalización y ahorro de costes.
  2. b) En materia de control de la gestión de la Seguridad Social, se acordó, por un lado, que los Presupuestos, los gastos y la gestión de la Seguridad Social se sometieran al control parlamentario y que el control y vigilancia de la gestión de la Seguridad Social correspondiese a la Intervención General del Estado.

Como consecuencia de ello, se aprobaron las siguientes normas:

– El Real Decreto 3307/1977, de 1 de diciembre, por el que se establecieron las normas para el control interno y se creó la Intervención General de la Seguridad Social.

– La Ley 11/1977, de 4 de enero, General Presupuestaria, ya había establecido en su artículo 51, por primera vez, que los Presupuestos Generales del Estado contendrían el presupuesto-resumen de la Seguridad Social y se aprobarían por las Cortes Generales, terminando con la práctica que había existido hasta entonces de residenciar su aprobación en sede del Ministerio de Trabajo. Es decir, parece que ya se parte de la idea de que los ingresos y gastos de la Seguridad Social tienen naturaleza de ingresos y gastos públicos, lo cual supone un profundo cambio en el planteamiento base de lo que era la Seguridad Social.

– El Real Decreto 2318/1978, de 15 de septiembre, por el que se establece la Tesorería General de la Seguridad Social, con el carácter de Servicio Común.

– Asimismo, el 18 de noviembre de 1978 el Boletín Oficial del Estado publicaba el Real Decreto 36/1978, de 16 de noviembre, sobre gestión institucional de la Seguridad Social, la salud y el empleo, que adoptó medidas en dos direcciones:

Por un lado, con el fin de racionalizar el sistema se simplificó al máximo su número, de entidades gestora y se creó el Instituto Nacional de la Seguridad Social para la gestión y administración de las prestaciones económicas del sistema de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de la Salud, para la administración y gestión de servicios sanitarios y el Instituto Nacional de Servicios Sociales, para la gestión de servicios complementarios de las prestaciones del Sistema de la Seguridad Social.

Por otro lado, el Estado se reintegró de funciones que había asumido la Seguridad Social y que no son propias de la misma, tales como las referidas a empleo, educación y servicios sociales.

Con esta configuración de la Seguridad Social, que ha llegado a nuestros días, el control interno de la misma quedó encomendado a la Intervención General de la Seguridad Social, como jefatura  superior de todas las Intervenciones delegadas, dependiente funcionalmente de la Intervención General de la Administración el Estado, y dependiendo de aquella una intervención central en los servicios centrales de cada Entidad gestora y Servicio común y una intervención delegada en cada dirección provincial, encargadas de realizar el control interno de los actos de contenido económico y de la dirección y gestión de la contabilidad.

Un paso más en la configuración del control interno se llevó a cabo con el Real Decreto 622/1998, de 14 de abril, por el que se desarrolla la estructura y funciones de la Intervención General de la Seguridad Social, en el que la Intervención General de la Seguridad Social configura una única intervención delegada a nivel provincial que desarrolla sus funciones respecto de todas las direcciones provinciales que las entidades gestoras y los servicios comunes tengan en cada provincia.

Y en este proceso de cambio continuo que ha ido experimentando la Seguridad Social a lo largo de los años, resulta esencial volver la mirada sobre la organización del Sistema en una doble vertiente

Primero desde un plano subjetivo: revisar qué entendemos actualmente por Seguridad Social y qué entidades la conformarían, sobre todo tras la publicación del Real Decreto ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud.

Y después desde el plano de la eficacia: determinar cuál sería el modelo de organización a adoptar, con la idea de hacer más eficaz y eficiente el modelo de servicio público que la Seguridad Social desarrolla para los ciudadanos. Un modelo en el que las nuevas tecnologías jugarán un papel fundamental, pero no más importante que las personas que han sido siempre el capital más valioso de esta organización.

Manuel Rodríguez Martínez, interventor general de la Seguridad Social